Landesrechtliche  Verwaltungsvorschriften Technische Baubestimmungen (VV-TB) grundsätzlich gerichtlich überprüfbar

11.09.2019

Von RA’in Dr. Marthe-Louise Fehse

Durch die Musterverwaltungsvorschrift Technische Baubestimmungen (MVV-TB) sind im Jahr 2016 die Bauregellisten des DIBt ersetzt worden. Die MVV-TB ist ein rechtlich unverbindliches Muster des DIBt. Zu ihrer Wirksamkeit ist die Umsetzung in den jeweiligen Bundesländern erforderlich. Diese Umsetzung ist in der Zwischenzeit noch nicht in allen, wenngleich in den meisten Bundesländern erfolgt. Dies obwohl sich nunmehr bereits eine Überarbeitung der MVV-TB im europäischen Notifizierungsverfahren befindet.


Der jeweiligen Notifizierung der MVV-TB geht die Anhörung u.a. der betroffenen Wirtschaftsverbände voraus. Diese hatten z.T. mit großem Aufwand detaillierte Stellungnahmen zu dem ausdifferenzierten Regelwerk erarbeitet. Nicht immer sahen und sehen dabei die Beteiligten ihre technischen wie rechtlichen Auffassungen berücksichtigt. Dies führt zu der Frage, ob sich gerade Hersteller von Bauprodukten verwaltungsgerichtlich gegen in der MVV-TB getroffene Regelungen wenden können. Zuletzt hat nun der VGH Baden-Württemberg mit zwei Beschlüssen vom 10. Juli 2019 (Az.: 8 S 2962/18; 8 S 3008/18) zu in diesem Zusammenhang relevanten Fragen grundsätzlicher Art Stellung genommen, die in ihrer Bedeutung – trotz ihres vorläufigen Charakters –über die entschiedenen Fälle hinausgehen.

Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO

Insbesondere wenn Hersteller europäisch harmonisierter Bauprodukte der Auffassung sind, durch Regelungen in der MVV-TB in eigenen Rechten verletzt zu sein, etwa weil sie sich durch zusätzliche nationale Produktanforderungen in ihrem Marktzugang behindert sehen, ist die sogenannte Normenkontrolle nach § 47 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) meistens das Mittel der Wahl. Da ein Normenkontrollantrag gegen die MVV-TB unzulässig ist, muss der Antragsteller gegen die landesrechtliche Umsetzung der MVV TB in dem konkreten Bundesland vorgehen (nachfolgend einheitlich als „VV-TB“ bezeichnet). Für die Entscheidung zuständig sind die jeweiligen Oberverwaltungsgerichte (OVG) bzw. Verwaltungsgerichtshöfe (VGH). Nur in drei Bundesländern (Hamburg, Berlin und Nordrhein-Westfalen) ist ein Normenkontrollantrag gänzlich ausgeschlossen. Eine Besonderheit der Normenkontrolle nach § 47 VwGO ist, dass die Entscheidung im Erfolgsfall inter omnes, d.h. gegenüber jedermann gilt. Das Normenkontrollverfahren kann daher eine Lösung für eine ganze Wirtschaftsbranche sein.

VV-TB als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift überprüfbar

Nicht vollkommen zweifelsfrei war bislang die sog. Statthaftigkeit eines Normenkontrollantrages gegen Regelungen der VV-TB. Denn nach § 47 VwGO können nur „Rechtsvorschriften“ auf ihre Wirksamkeit überprüft werden. Vieles spricht dafür, dass zumindest normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften – wie die VV-TB vielfach qualifiziert werden – Rechtsvorschriften in diesem Sinne sind. Der VGH Baden-Württemberg hat es für die Statthaftigkeit der Normenkontrolle hingegen bereits ausreichen lassen, dass es sich bei der VV-TB um eine Verwaltungsvorschrift mit Außenwirkung handelt und daher offen gelassen, ob die VV-TB die Voraussetzungen einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift tatsächlich erfüllt. Es sei bereits hinreichend, wenn eine gesetzliche Regelung zur Konkretisierung gesetzlicher Anforderungen auf eine Verwaltungsvorschrift verweist.

Diese Einschätzung des Gerichts ist zutreffend, da die Einhaltung der Technischen Baubestimmungen die tatsächliche Vermutung auslöst, dass die (Sicherheits-)Anforderungen der jeweiligen Bauordnung eingehalten werden und sich bereits hieraus eine hinreichende Außenwirkung ergibt.

Möglichkeit der Verletzung in eigenen Rechten

Die Zulässigkeit eines Normenkontrollverfahrens setzt darüber hinaus die Antragsbefugnis des Antragstellers voraus. Hierfür muss der Antragsteller darlegen, dass er durch die Technischen Baubestimmungen, die er überprüft wissen will, in eigenen Rechten betroffen ist. Die Antragsbefugnis kann sich aus Art. 8 IV EU-BauPVO ergeben. Art. 8 IV EU-BauPVO enthält unter bestimmten Voraussetzungen u.a. ein Behinderungsverbot für die Verwendung harmonisierter Bauprodukte und kommt damit auch den Herstellern zu Gute. Ob ein eigenes Recht des Herstellers in Art. 8 IV EU-BauPVO zu sehen ist, hat der VGH Baden-Württemberg in seinen Entscheidungen vom 10. Juli 2019 zwar nur im Hinblick auf Hersteller von harmonisierten Bauprodukten mit Sitz außerhalb Deutschlands angedeutet und insofern primär auf die im AEUV geregelte Warenverkehrsfreiheit zurückgegriffen. Für in Deutschland ansässige Hersteller hatte der VGH Baden-Württemberg die Berufung auf Art. 8 IV EU-BauPVO mangels eines grenzüberschreitenden Sachverhalts jedenfalls im Hinblick auf die Antragsbefugnis abgelehnt. Diese Beurteilungen können jedoch kritisch gesehen werden, da die Anwendung der EU-BauPVO grundsätzlich keinen grenzüberschreitenden Sachverhalt erfordert und ein Rückgriff auf die Warenverkehrsfreiheit aufgrund des Sekundärrechts (hier der EU-BauPVO) gesperrt ist. Dennoch kam es hierauf im entschiedenen Fall nicht entscheidend an, da das Gericht jedenfalls auch eine mögliche Verletzung der Berufsfreiheit annahm.  

Jahresfrist und Eilrechtsschutz

Ein Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO muss innerhalb eines Jahres der jeweiligen Bekanntmachung der VV-TB eingereicht werden. Bis zur Entscheidung des Gerichts – die mehrere Jahre dauern kann – kann sie jedoch weiterhin vollzogen werden. Ist die Überprüfung aus Sicht des Antragstellers zeitlich drängend, besteht grundsätzlich die Möglichkeit, Eilrechtsschutz zu beantragen (§ 47 VI VwGO). Im Rahmen des Eilverfahrens wird jedoch ein besonders strenger Prüfungsmaßstab angelegt. Insbesondere wird geprüft, ob eine einstweilige Anordnung des Gerichts zur Aussetzung einer konkreten Regelung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Im Rahmen dessen sind die Erfolgsaussichten zwar nur ein Aspekt. Erweist sich bei der gerichtlichen Prüfung im Eilrechtsschutz, dass der Antrag zulässig und voraussichtlich begründet sein wird, so ist dies ein Indiz dafür, dass der Vollzug bis zur Hauptsacheentscheidung suspendiert werden muss. Dennoch kann das Gericht bei der konkreten Entscheidung auch anders entscheiden.

Verletzung höherrangigen Rechts

Begründet ist ein Normenkontrollantrag nach § 47 I VwGO, wenn die Regelung, gegen die der Antragsteller vorgeht, gegen höherrangiges Recht verstößt. Die entsprechende Beurteilung erfordert eine sorgfältige Prüfung im konkreten Einzelfall. Eine Verletzung höherrangigen Rechts kann in Bezug auf die VV-TB – wie im entschiedenen Fall des VGH Baden-Württemberg – bspw. in der Verletzung der Ermächtigungsgrundlage der jeweiligen Landesbauordnung liegen.

Daneben kommt gerade bei europäisch harmonisierten, CE-gekennzeichneten Bauprodukten ein Verstoß gegen die EU-Bauprodukten-Verordnung in Betracht, wenn in der VV-TB Regelungen getroffen werden, die sich als zusätzliche nationale Anforderungen darstellen, bspw. weitergehende Prüfungen erforderlich machen, als sie in den zu Grunde liegenden harmonisierten Normen beschrieben sind.

Ausblick

Zu beachten ist, dass die Länder bei der Ausgestaltung der VV-TB einen weiten Entscheidungsspielraum haben. Soweit die konkreten Regelungen daher nicht gegen die Vorgaben der Ermächtigungsgrundlagen in den Landesbauordnungen oder sonstiges höherrangiges Recht verstoßen, wird ein Antrag nach § 47 VwGO regelmäßig nicht erfolgreich sein. Auch müssen potentielle Antragsteller die Voraussetzungen der Antragsbefugnis jeweils sehr genau prüfen. Mit einer Verfahrenswelle ist daher kaum zu rechnen. Dennoch zeigen die Entscheidungen des VGH Baden-Württemberg, dass eine gerichtliche Prüfung der VV TB im Rahmen von Normenkontrollverfahren grundsätzlich möglich ist.

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